Na ile realistyczna jest proponowana europejska strategia przemysłu obronnego? 04 kwietnia 2024 Andrzej Skrzydło Zaproponowana 5 marca br. europejska strategia przemysłu obronnego (EDIS) ma na celu wzmocnienie europejskiej bazy technologiczno-przemysłowej obronności (EDTIB), sektora, który w 2021 r. przyniósł obrót o wartości ponad 70 mld EUR. Strategia proponuje szereg słusznych rozwiązań, w tym ograniczenie fragmentacji i wzmocnienie jednolitego rynku przemysłu obronnego. Jednak kilka aspektów EDIS może wymagać korekty. Zgodnie ze strategią, europejska baza technologiczno-przemysłowa obronności, czyli szeroko rozumiany przemysł obronny UE, obejmujący MŚP działające w tym sektorze, odnotowała poziom eksportu o wartości ponad 28 mld EUR w 2021 r., przy zatrudnieniu około pół miliona osób. Zwiększenie zdolności produkcyjnych EDTIB jest ważne zarówno dla dostaw amunicji i broni dla Ukrainy, jak i dla gotowości obronnej krajów europejskich. Plan EDIS ma na celu zmniejszenie rozdrobnienia w europejskim przemyśle obronnym i ograniczenie importu broni. Ma na celu zwiększenie wartości wewnątrzunijnego handlu obronnością do 35% wartości unijnego rynku obronności do 2030 r. oraz zapewnienie, że do 2030 r. co najmniej 50% zamówień krajów UE na obronność będzie pochodzić z EDTIB. Wreszcie chce zapewnić, że państwa członkowskie będą nabywać co najmniej 40% sprzętu obronnego w drodze współpracy. Dokument strategiczny nadaje ton europejskiej debacie w kierunku zmniejszenia fragmentacji i rozwoju silniejszego jednolitego rynku produktów dla wojska. Rodzi jednocześnie także wiele pytań, zarówno co do faktów, jak i tego, dlaczego proponowana strategia ma być lepsza od obecnego kształtu europejskiego przemysłu obronnego.. Modyfikacji mogą wymagać cztery aspekty EDIS. Po pierwsze, jak się wydaje, proponowana strategia zawiera zbyt optymistyczną ocenę możliwości europejskiego sektora obronnego. Mimo, że wielkość produkcji amunicji w Europie wzrosła znacząco w ciągu ostatnich dwóch lat, to wciąż nadal jest ona niewystarczająca w stosunku do potrzeb w kontekście wzrostu produkcji rosyjskiej, przy czym należy też pamiętać, że Rosja zabezpieczyła również dostawy od swoich sojuszników. Rheinmetall, niemiecka firma z branży szacuje, że wielkość 1,4 miliona sztuk amunicji, które zgodnie z dokumentem strategicznym mają wyprodukować EDTIB w 2024 r., jest raczej zawyżona. Szacuje się, że dopiero do 2026 r. Europa będzie w stanie wyprodukować wystarczającą ilość amunicji dla Ukrainy. Brytyjski zespół doradców RUSI szacuje, że Rosji udało się zwiększyć produkcję sztuk do ponad 2 milionów rocznie, co daje jej przewagę w roku 2024, a być może i w 2025 r. Chociaż RUSI zidentyfikowało również pewne ograniczenia dla produkcji rosyjskiej po 2025 r. dot. renowacji starego sprzętu, podkreśla jednak, że Rosji udało się zabezpieczyć dostawy zagraniczne z Białorusi, Iranu, Korei Północnej i Syrii. Nowsze szacunki wywiadu NATO sugerują, że Rosja produkuje nawet 3 miliony sztuk amunicji rocznie, czyli prawie trzy razy więcej, niż Stany Zjednoczone i Europa łącznie. Wydaje się więc, że EDIS niedostatecznie ocenia wyzwanie, jakim jest wyprodukowanie wystarczającej ilości broni i amunicji dla Ukrainy oraz uzupełnienie zapasów europejskich. Po drugie, w strategii proponuje się znacznie wyższy udział produkcji krajowej w celu zaspokojenia potrzeb w zakresie zamówień publicznych, bez odpowiedniego wyjaśnienia, dlaczego jest to pożądane. Wykorzystanie globalnych dostaw w odpowiedzi na szok popytowy na produkty obronne jest ważne dla Europy i Rosji. Również Rosja znacznie zwiększyła import broni z Iranu i Korei Północnej. Dążenie do większej produkcji krajowej jest uzasadnione, ale robienie tego kosztem dostaw z zagranicy byłoby błędem w perspektywie krótkoterminowej, ponieważ zabrakłoby amunicji, ponadto odbyłoby to się ze szkodą dla stosunków transatlantyckich. W perspektywie średnio- i długoterminowej strategiczna polityka przemysłowa w sektorze obronności może odnieść korzyści nie tylko z uwagi na koncentracji na UE, ale i z uwagi na uwzględnienie krajów partnerskich, takich jak Wielka Brytania czy Japonia. Biorąc pod uwagę stale wysokie zapotrzebowanie na amunicję w Europie oraz czas potrzebny na zwiększenie produkcji i uzupełnienie zapasów, nie jest jasne, czy udział importu powinien spaść, jak proponuje EDIS. Spadek udziału importu poniżej 50% do 2030 r. byłby ogromną zmianą. W praktyce rozwojowi krajowej produkcji mogłoby towarzyszyć zwiększenie udziału importu, biorąc pod uwagę niezwykłe tempo zużycia sprzętu wojskowego obserwowane w ostatnich dwóch latach. Za mniejszym udziałem importu przemawia perspektywa szybszego rozwoju krajowego przemysłu poprzez przekierowanie popytu do dostawców krajowych. Aby zbudować silny i wiodący w skali światowej przemysł zbrojeniowy UE, istotny jest popyt krajowy. Inną okolicznością w tym zakresie jest ewidentne zaniepokojenie autorów EDIS zmianą pozycji USA w globalnych dostawach broni. Stany Zjednoczone są obecnie zdecydowanie największym eksporterem broni, a kraje europejskie kupują znaczne ilości sprzętu wojskowego od producentów amerykańskich. Jednak z drugiej strony Stany Zjednoczone importują stosunkowo niewiele sprzętu wojskowego; USA eksportują około 20 razy więcej, niż importują. Z tego punktu widzenia EDIS mógłby utrudnić stosunki transatlantyckie. Aby uniknąć zagrożeń dla bezpieczeństwa, należy wziąć pod uwagę koszt zamówień zagranicznych. Europejska strategia obronna musi dokładnie rozważyć kompromisy w tym obszarze. Większy udział krajowy może mieć sens w przypadku produktów przynoszących znaczne korzyści z tytułu własności intelektualnej dla całej gospodarki. Sugeruje to skupienie celu udziału krajowego na konkretnym, zaawansowanym technologicznie sprzęcie wojskowym, a nie na produktach masowych. Po trzecie, eksperci uważają, że strategia powinna reprezentować odważniejsze podejście do finansowania. Finansowanie publiczne na poziomie UE jest niezwykle ograniczone (proponowane 1,5 mld EUR na rozwój przemysłu oczywiście nie robi znaczącej różnicy dla sektora o obrotach wynoszących 70 mld EUR), a dostęp do finansowania prywatnego dla mniejszych przedsiębiorstw w sektorze obronnym jest bardziej ograniczony, niż gdzie indziej. EDIS przytacza dowody na to, że MŚP w sektorze obronności mają większe trudności w dostępie do finansowania, niż i MŚP w innych sektorach gospodarki. Po czwarte, konieczna jest głębsza refleksja nad sposobem operacjonalizacji EDIS. Chociaż plan wzywa do zmniejszenia fragmentacji rynku obronności UE, nie jest jasne, jak to osiągnąć. Poprzednie inicjatywy miały na celu zwiększenie przejrzystości europejskich rynków sprzętu obronnego. W praktyce bardziej zintegrowany jednolity rynek produktów obronnych pomógłby obniżyć koszty dzięki lepszemu wykorzystaniu przewag komparatywnych i możliwości zwiększenia skali produkcji. Wymaga to jednak przezwyciężenia partykularnych interesów zakorzenionych w powiązaniu krajowych urzędów ds. zamówień publicznych i przedsiębiorstw z branży obronnej. Wspólne finansowanie wspólnych zamówień mogłoby być dobrym rozwiązaniem, ale wymagałoby jednomyślnego poparcia na najwyższym szczeblu, a także znacznie zwiększonych możliwości w zakresie zamówień. Ogólnie rzecz biorąc, projekt EDIS idzie w dobrym kierunku na rzecz rozwoju Europejskiego przemysłu obronnego. Zawiera szereg pozytywnych i konkretnych propozycji, które mogłyby wzmocnić sektor. Ostatecznie to państwa członkowskie będą decydować, w jaki sposób chcą rozwijać ten sektor. Włączenie europejskich wydatków na obronę i tym samym wzmocnienie korzyści skali w produkcji byłoby bardzo wartościowym przedsięwzięciem. Materiały źródłowe: Commission and High Representative (2024) ‘A new European Defence Industrial Strategy: Achieving EU readiness through a responsive and resilient European Defence Industry’, JOIN(2024) 10 final, European Commission and the EU High Representative for Foreign Affairs and Security Policy, available at https://defence-industry-space.ec.europa.eu/edis-joint-communication_en Fiott, D. (2019) The poison pill: EU defence on US terms? Research Report, EU ISS, available at https://www.jstor.org/stable/resrep21114 Ioannides, I. (2020) EU Defence Package: Defence Procurement and Intra-Community Transfers Directives, Study, European Parliamentary Research Service, available at https://www.iris-france.org/wp-content/uploads/2020/10/EPRS_STU2020654171_EN.pdf Marrone, A. and M. Nones (2020) ‘The EU Defence Market Directives: Genesis, Implementation and Way Ahead’, Documenti IAI 20/18, Istituto Affari Internazionali, available at https://www.iai.it/en/pubblicazioni/eu-defence-market-directives-genesis-implementation-and-way-ahead Masson, H., K. Martin, Y. Quéau and J. Seniora (2015) The impact of the ‘defence package’ Directives on European defence, study requested by the European Parliament’s Subcommittee on security and defence, available at https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2015/549044/EXPO_STU(2015)549044_EN.pdf / eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A12016E346 The European defence industrial strategy: important, but raising many questions (bruegel.org) .
